常态化背景下EOD项目实施的合规要点

EOD模式常态化是践行“绿水青山就是金山银山”理念的生动体现。鉴于EOD模式新、规则少，本文梳理EOD试点以来相关政策文件，分析EOD模式在项目申报以及落地过程的合规要点，为政府和企业稳步推进EOD项目深入实施提出合规建议。

为践行“绿水青山就是金山银山”理念，推动实现社会经济高质量发展，2021-2022年生态环境部先后确定了94个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点，截至2022年底国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元。[1]随着EOD项目由试点向常态化转变，分析EOD模式在项目申报以及落地过程的合规要点意义重大。

一、EOD模式概述

生态环境部将“EOD模式”定义为“公益性较强收益性差的生态环境治理项目+收益较好关联产业”一体化实施的项目组织实施模式[2]。简而言之，EOD模式是开发生态与产业相融合的项目，实现生态环境治理的同时促进项目整体收益与成本的平衡，包含生态项目和产业项目两大类别：

二、EOD模式政策依据梳理

EOD模式肇始于2018年。2020年9月和2021年10月生态环境部开展了两批试点。2022年4月，《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》明确EOD模式由试点转为常规的项目入库制。由此可见，目前EOD模式原则性规定多，更新频率较快。[3]此外，《招标投标法》《政府采购法》等法律法规以及PPP的有关政策规定也是EOD项目落地的重要遵循。

三、EOD项目申报合规要点

目前EOD模式由试点改为项目入库制，项目申报按照“成熟一个，申报一个”原则进行。EOD项目的申报程序包括包装和谋划、项目申报以及招标实施，申报主体先通过生态环保金融支持项目管理系统向县级以上生态环境部门提交申报材料，第一轮专家论证评估同意后，再经线上提交给生态环境部进行第二轮专家论证评估，该项目方可入库。项目申报入库成功后，申报单位需确定项目实施模式，编制实施方案，主要包括项目区域总体情况、项目建设内容、项目实施方式与计划、投资估算与资金筹措、项目财务分析和实施保障六个方面；同时向国开行与农发行两家银行对接贷款事宜。

具体而言，申报EOD模式需满足以下合规要求：

四、EOD项目实施落地合规要点

1. 不能增加政府隐性债务

地方政府隐性债务指地方政府在政府债务法定限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。[5]因此政府通过地方企事业单位等举借的债务[6]和地方政府通过承诺回购投资本金、回报以及保底收益等形成的政府财政支出责任[7]，都有可能被认定为地方政府隐性债务。

为防范EOD项目地方政府隐性债务，应注意项目的偿债资金最终来源不能是财政资金，即不能虚设虚增项目收益，不能将土地出让金、税收等财政性资金作为项目收入来源。除规范PPP模式外，项目运营期间不能由政府付费，不能将征迁费纳入项目投资范围，不能和社会资本约定回购投资本金、承诺回报以及保底收益等，确保项目申报和实施过程中不增加地方政府隐性债务，避免违规风险。

2. 投融资模式合规要点

《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》提出了EOD模式的六种投融资模式：政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷。[8]主要投融资模式为政府与社会资本合作（PPP）模式，即政府和民营公司在特许经营权协议的基础上，为配合城市基础设施项目或提供一定的公共物品及服务，因此形成的伙伴式合作关系。

PPP模式是EOD项目采用的投融资模式之一，应用发端于蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目[9]。由于PPP模式投资、运营及回报周期偏长且监管趋严的局限性，实践中EOD项目落地模式衍生出“ABO模式（授权-建设-运营）”、“F+EPC或股权合作+EPC”、特许经营模式等等。目前ABO等模式缺乏相对明确法律依据，且财政部《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》[10]表示ABO模式尚无制度规范，并且存在地方政府隐性债务风险，因此在EOD项目中应当审慎选择落地模式，合理设计政府、平台公司、社会资本方以及SPV的法律关系及EOD项目的实施路径，合理约定项目资本金运作方式、融资机制、回报机制以及股权退出机制。

3. 招标采购程序合规要点

目前关于EOD项目能否直接适用“两标并一标”存在争议。根据《招标投标法实施条例》第九条第（三）项[11]以及《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第九条[12]的规定，在符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定特许经营属性的项目，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设，无需二次招标。但是在其他投资模式下社会资本方能否不经招标，直接作为施工单位完成项目建设有待进一步明确。

EOD项目作为一种新兴生态产业模式，既有效改善生态，又可以促进经济和社会发展，从而实现经济、社会和生态的有机统一，目前我国各地政府和社会企业均着力推进。由于EOD项目申报以及落地模式新、规则少，存在较多法律风险。为合法合规实施EOD项目，各参与主体应充分发挥法律专业人士作用，通过委托提供法律咨询服务、出具法律意见书、合同审查、尽职调查等工作，以识别并防范化解项目申报及落地全流程合规风险，稳步推进EOD项目深入实施。

[注]

[1] 国家开发银行：《截至去年底国家开发银行共向生态环境部EOD模式试点项目发放贷款225亿元》，
https://mp.weixin.qq.com/s/AjuD8ehJKBLsdLP4_agaZQ。

[2]《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）第一条。

[3] 吕永乐等：《EOD 投资开发的风险及合规建议》，《中国外资》2022年第5期。

[4] 生态环境部：《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）。

[5]《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）。

[6]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）第四条。

[7]《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）第二条。

[8]《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》第一条。

[9]《天津市蓟州区人民政府办公室关于印发蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目总体方案和市场化实施方案的通知》（蓟州政办函〔2019〕20号）。

[10]《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）：由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

[11]《中华人民共和国招标投标法实施条例（2019修正）》第九条。

[12]《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第九条。