【专项债券100问】铁路项目资金来源

【专项债券100问】铁路项目资金来源

铁路项目资金来源

铁路作为国民经济的大动脉，在国民经济社会发展中具有重要作用，党的十八大以来，我国铁路快速发展，为支撑和引领经济社会发展发挥了重要作用，成为国家现代化建设的重要引擎。通过发行政府专项债券，解决铁路建设中资金需求问题，加快铁路建设将有效弥补我国基础设施短板，充分发挥铁路基础设施投资对我国经济增长的拉动作用。

一、地方政府专项债券-铁路领域相关文件梳理

表1 铁路领域相关政策梳理

二、铁路项目资金来源

（一）不同类型铁路资金来源

铁路项目资金，分为资本金部分和融资部分，资本金部分由投资主体负责，资本金以外部分主要利用国内银行贷款解决。《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》提出，通过多种渠道增加铁路建设资本金来源，确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%。本文主要从资本金角度，分析铁路投资的资金来源。

从主体角度来看，按照《铁路法》第二条，我国的铁路包括：1.国家铁路：国务院铁路主管部门管理；2.地方铁路：地方人民政府管理；3.专用铁路：企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务；4.铁路专用线：指企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。

干线铁路由中央和地方共同出资，国铁集团发挥主体作用，运营管理由中国国家铁路集团有限公司负责，各省市负责项目境内征地拆迁工作。地方政府以直接出资或者以征地拆迁补偿费用入股等形式参与铁路建设，出资部分通常包含省级出资和沿线地市出资。

城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主，项目业主可自主选择建设运营方式。

（二）投资主体资金来源

1、中国国家铁路集团有限公司出资部分

中国国家铁路集团有限公司出资部分包括国铁集团自有或自筹资金、中央预算内投资、铁路建设基金、铁路发展基金、铁路建设债券。

（1）国铁集团自有或自筹资金：在国家发改委对铁路项目的批复中，常见表述为“中国国家铁路集团有限公司出资XX亿元，由企业自筹解决（中央预算内投资另行研究确定）”。

《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》提出：全面开放铁路投资与运营市场，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域。推进铁路投融资方式多样化，支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式吸引社会资本，扩大铁路建设资金筹集渠道。

（2）中央预算内投资：国家发改委将在项目可研批复中写明中央预算内投资的安排，后续将根据铁路项目性质和所在的区域，按不同比例计算资金支持规模。

项目资本金测算按照不高于项目总投的70%予以考虑。“十四五”期间，中央预算内投资安排标准为：西部、东北、中部地区干线铁路项目累计安排规模分别不高于资本金的40%、40%、30%；东部、中部、西部省份重点城市群跨省和区域骨干城际铁路项目累计安排规模分别不高于资本金的10%、15%、20%；铁路货运能力提升项目安排规模不高于资本金的20%；中欧班列铁路基础设施提级改造项目安排规模不高于资本金的20%；对涉及欠发达地区尤其是西藏及四省涉藏州县、南疆、重点沿边等地区的铁路项目，以及国家战略明确支持的重大铁路项目，经论证可以适当加大中央预算内投资支持

（3）铁路建设债券：铁路建设债券为发改委企业债范畴，为政府支持债券，国家发改委负责对铁路建设债券的发行进行批复。

2022年6月，在《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》中，明确支持中国国家铁路集团有限公司发行3000亿元铁路建设债券，2022年10月获得发改委正式批复。

（4）铁路建设基金：指经国务院批准征收的专门用于铁路建设的政府性基金，纳入预算管理，属于政府性基金的中央收入科目，实行收支两条线的管理方式。

铁路建设基金由铁路运输企业在核收铁路货物运费时一并核收，在运费收款凭证中注明铁路建设基金的征收标准和征收金额，并纳入铁路运输企业运输收入中单独核算。

（5）铁路发展基金：2014年的《铁路发展基金管理办法》正式推出了铁路发展基金，当时的中国铁路总公司作为政府出资人代表以及铁路发展基金主发起人，积极吸引社会投资人。社会投资人作为基金公司优先股股东，按约定优先获得稳定合理的投资回报，不直接参与铁路发展基金经营管理。

铁路发展基金是中央政府支持的、以财政性资金为引导的多元化铁路投融资市场主体，投入铁路发展基金的中央财政性资金，记作中国铁路集团的国家资本金，资金来源包括铁路建设基金、中央预算内投资、车辆购置税。

《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》提出：拓宽铁路发展基金吸引社会资本的渠道，扩大基金募集规模，按照特事特办的原则，支持通过设立专项信托计划和公募基金产品募集资金。

2、地方出资部分

铁路项目地方出资部分主要包括财政资金、铁路建设专项资金、地方政府专项债券、地方铁路发展基金、铁路沿线收入反哺和企业出资。

（1）财政资金：在铁路项目的工程可行性研究报告批复中，常见表述为“地方出资由相关省（市）及沿线地方按照相关规定要求使用财政资金等出资”。这部分资金为地方政府按照政府收支管理的要求，为铁路项目筹集建设资金，资金的使用情况体现在各省的年度财务决算报告及决算情况表中的一般公共预算支出-交通运输支出-铁路运输部分。在企业投资的铁路PPP项目中，财政资金还常以运营期补贴的形式体现

（2）铁路建设专项资金，为了加快本省铁路发展，部分省市出台相关文件，明确安排铁路建设专项资金。综合部分省份的铁路建设专项资金安排来看，一般是在土地出让收入中提取一定比例专项用于省内铁路建设。

表2 部分省市铁路建设专项资金文件

（3）地方政府专项债券：2019年，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出了允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金（含国家重点支持的铁路）。专项债在用于铁路项目时，可根据项目实际情况，同时用作项目资本金和项目债务部分，并在进行资金平衡测算后，使用“债贷结合”方案，进行市场化融资。

（4）地方铁路发展基金，很多地方成立了省级的地方铁路发展基金，在省级层面通过吸引财务投资人等手段筹措铁路项目资本金。

山东省在2016年山东省铁路发展基金，山东铁路发展基金有限公司（“山东铁发”）是基金运营主体。安徽省利用省级筹措的非债务性资金建立了铁路建设投资基金，安徽省铁路发展基金股份有限公司（“皖铁基金”）是基金运营主体。

（5）铁路沿线土地收入的反哺，铁路周边区域土地的开发、建设、运营存在时间差，在铁路土地取得收益前需要先投入资金进行土地的收储及一级开发工作，在很长的周期内，都需要地方政府做好筹划和安排，滚动做好产业和配套的开发。在部分铁路专项债项目中，这部分铁路周边土地的开发收益，预计以运营期补贴的形式通过政府性基金回流到项目。

（6）企业投资资金，社会资本以合资、独资或政府和社会资本合作（PPP）等方式参与铁路建设及营运，主要以地方铁路项目为主，包括城际铁路和货运铁路项目等，在运营期多需要政府提供可行性缺口补贴以满足财务生存性。

3、社会资本参与出资部分

《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》发布之前，社会资本投资铁路的方式相对比较单一，主要是独资和合资两种模式，可以通过投资直接参与铁路的建设与运营。《意见》指出“支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式吸引社会资本”，通过这几种方式，社会资本可以选择不直接参与铁路建设运营。

（1）股权转让

股权是公司的产权，包括控制权、所有权、分红权、继承权、增值权、转让权等。股权转让是一种物权变动行为，股权转让后，股东基于股东地位而对公司所发生的权利义务关系全部同时移转于受让人，受让人因此成为公司的股东，取得股东权。

2018年中国国家铁路集团有限公司转让高铁动车组Wi-Fi公司49%经营权，引入民营企业吉利、腾讯公司，成立国铁吉讯科技有限公司。

2019年中国国家铁路集团有限公司下属中铁特货物流股份有限公司在上海联合产权交易所挂牌的部分股权完成转让，最终东风汽车、北京汽车、中车资本、京东物流、普洛斯、中集投资6家企业以23.65亿元价格取得中铁特货15%的股权。

（2）股权置换和重组改制

股权置换目的通常在于引入战略投资者或合作伙伴，并且不涉及控股权的变更，实现公司控股股东与战略伙伴之间的交叉持股，以建立利益关联。实践中股权置换有三种方式，股权置换、股权加资产置换和股权加现金置换。

从2017年开始，国铁集团（原中国铁路总公司）推进“分类投资建设和分层管理”为指导思想的合资铁路改革，先后推出干支线股权置换和省级区域合资公司重组整合两项改革。这两项改革的目的在根本上都是为了理清铁路领域的管理体制，实现干线向国铁的集中，地方铁路留给地方，即“分类分层”。

干支线股权置换是指国铁集团用其控股的支线铁路股权，一比一兑换地方政府手中的干线铁路股权。首批纳入干支线股权置换改革的省份是湖南、河南、广东、浙江、江西五省。省级区域合资公司重组整合是指每个省成立一家铁路集团公司，将本省的铁路公司和项目进行整合，并接手原本由国铁集团控股的部分支线铁路资产，即“一省一公司”改革。首批推行省级区域合资公司重组整合改革省份是浙江、江苏、海南、吉林和新疆五省区。

（3）资产并购

资产并购是指一个公司（通常称为收购公司）为了取得另一个公司（通常称为被收购公司）或目标公司的经营控制权而收购另一个公司的主要资产、重大资产、全部资产或实质性的全部资产的投资行为。

2020年1月16日，京沪高铁登陆上海证券交易所，募集资金全部用于收购京福安徽公司股权，京沪高铁董事长表示计划通过收购京福安徽公司，从原来的线路型企业向未来的路网型企业过渡，提高公司的经济效益，立足运输主业的同时，积极拓展各种多元化经营，打造最先进的铁路运输企业。

三、总结

近十年，铁路领域进行了漫长而曲折的改革，2013年撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，实现铁路领域的政企分开。2017年，中国铁路总公司所属18个铁路局全部完成公司制改革，改制为铁路局集团公司。2019年中国铁路总公司由全民所有制企业改制成为公司制的中国国家铁路集团有限公司，即国铁集团。

无论是国铁集团还是地方政府，对铁路项目的资金需求始终处于高位，尤其是铁路项目资本金比例较高，伴随铁路领域数年来的改革进程，投资主体也不断向社会领域开放，资金来源途径及方式不断丰富。